Come rilevato anche dal CRO (Comitato per il Rientro nell’Ordinario), la struttura commissariale molisana non sembra aver operato sulla base di “una visione programmatica, ma si è ispirata ad una policy attenta al contingente”.
Invero, se il primo obiettivo primario (POP) consistente nell’assicurare la ricostruzione dell'abitato di San Giuliano di Puglia sembra raggiunto, ciò sembra dovuto principalmente alla scelta del Dipartimento PROCIV che si è avvalso della tecnica della c.d. "riserva di legge" disponendo di volta in volta, con provvedimenti espressione di poteri ordinatori, la specifica somma da devolvere al predetto comune per dette finalità.
Sulla base dell'esperienza acquisita, il predetto Comitato ha proposto di definire un "Secondo Obiettivo Primario (SOP) al quale destinare l'assegnazione delle ulteriori risorse finanziarie per la ricostruzione di tutta l'edilizia privata dei Comuni del cosiddetto "Cratere" con priorità per le abitazioni di Classe "A" (abitazioni principali e/o attività produttive con ordinanza di sgombero totale), cui dovrebbe essere vincolata la destinazione delle risorse. Obiettivo, questo, che potrebbe essere conseguito nell'arco dei prossimi 3-4 anni, cioè sostanzialmente entro un decennio dell'evento calamitoso (2012), se si considera l’esigenza rappresentata dal Sub-commissario della somma di 348.422.127,93 milioni di euro in relazione ai fondi annualmente assegnati al Molise di circa 100 milioni di euro per questa emergenza. Previsione questa che, a dire del CRO, seppur non certamente lusinghiera o confortante, potrebbe addirittura dilatarsi “se si lascia campo libero" alla Struttura commissariale molisana (cfr. pag. 17 della relazione).
A tal fine il Comitato ha suggerito l’alternativa di:
– intervenire nei riguardi del Commissario delegato affinché lo stesso modifichi la “policy” fino ad ora seguita in merito alla programmazione annuale delle risorse finanziarie affluite ed alla necessità di "raccordare" l'attività della "Ricostruzione" con quella della "Ripresa";
– assumere in capo al Dipartimento PROCIV l’alta “regia” della Ricostruzione imponendo precise destinazioni delle somme da assegnare con le prossime Ordinanze (ipotesi raccomandata).
Dalle risultanze istruttorie dei dati acquisiti circa il flusso e l’utilizzazione dei finanziamenti negli anni decorsi emerge il quadro di una percentuale insoddisfacente di ricostruzione complessiva dell’area terremotata rispetto alle esigenze prospettate – fatta eccezione, si ribadisce, per S. Giuliano di Puglia dove l’indice ascende al 97% circa e per il quale non sembra azzardato prevedere la totale ricostruzione dell’edilizia pubblica e privata entro il 2010.
Al momento infatti sono state soddisfatte per il Molise esigenze pari a circa il 23% del totale previsto (o il 39% a seconda della valutazione del fabbisogno accorrente successivamente operata, oscillante tra i 2,5 e i 4 miliardi di euro circa); risultato davvero poco lusinghiero, soprattutto se rapportato al lasso di tempo trascorso dagli eventi che rischia di minare il soddisfacimento delle esigenze collettive comportando l’inadempimento o il ritardato adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà economica e sociale scolpiti nella nostra Costituzione (art. 2).
Stampa spazzatura e giudizi comunisti
Per esigenze di completezza espositiva vanno ricordate le numerose inchieste-denunce che hanno occupato a più riprese ampi spazi sui principali strumenti di informazione di massa, sia locali che nazionali (è il caso di organi di stampa, come Primonumero, Altromolise, Corriere della Sera, Repubblica, la Stampa, il Giornale, Panorama, l’Espresso) che televisivi (Report, Ballarò, Annozero, Exit), ma pure contenute nei libri di Antonello Caporale (Impuniti) e Vinicio D’Ambrosio (Il regno del Molise); tutti hanno ventilato una presunta cattiva gestione e possibili sprechi dei fondi stanziati, che sarebbero stati utilizzati solo in parte per la zona più colpita, vale a dire limitata a quella del c.d. “cratere”, dilatando i destinatari delle provvidenze sino a finanziare altri progetti poco attinenti con l’emergenza.
Esse hanno trovato vasta eco nelle attività di polizia giudiziaria espletate dalla Guardia di Finanza in sede di indagini preliminari svolte dalla magistratura (Procura della Repubblica di Larino), come nel caso, ad esempio, del “Progetto Silcra”.
il fallimento del “modello molise”
Ma, indipendentemente dai risvolti appena evidenziati, che lambiscono solamente il tema di indagine, sta per vero che non sembra azzardato, sulla base dell’esame degli atti compiuto, concludere nel senso che il forte scostamento ricavabile dal raffronto tra la fase della ricostruzione post sisma e della ripresa produttiva che ha interessato, distintamente, il Comune di S. Giuliano di Puglia e tutti gli altri 83 danneggiati, sia imputabile non solo alla vasta platea dei comuni interessati dal sisma e dal’alluvione – e ciò in disparte dal presunto ingiustificato allargamento – ma anche all’assenza di una attività di regolare ed indispensabile programmazione degli interventi disposti dal Commissario Delegato che consentisse, superata la fase di gestione del contingente determinato dallo stato emergenziale e pur nel rispetto della drammaticità degli eventi, di realizzare un modello di ricostruzione totale e sviluppo del tessuto connettivo dell’area (edilizia pubblica e privata, infrastrutture, attività produttive e di lavoro, ecc…) rivolto al futuro, in funzione prospettica di un ritorno alla normalità, stabilità e continuità della compagine sociale in tempi quanto più rapidi possibili.
Con giudizio formulato ex post e sulla base delle considerazioni svolte dalle apposite Commissioni si ritiene che i risultati fin qui ottenuti dovranno indurre le Autorità politiche ad una maggiore riflessione nell’attribu- zione dei relativi poteri di gestione delle fasi emergenziali derivanti da eventi straordinari come quello in esame, attesa alla luce della specializzazione che il Servizio Nazionale della Protezione Civile è in grado di offrire in materia, sia sotto i versanti della “Previsione”, della “Prevenzione”, del “Soccorso” e del “Ripristino” in cui si articolano le sue attività, sia della gestione della fase post-emergenza di ricostruzione e di riparazione degli immobili danneggiati.
Infatti, le elevate e riconosciute competenze tecniche, non disgiunte dalle indiscusse capacità organizzative e di coordinamento, avrebbero potuto assicurare migliori strutture operative, adeguate soluzioni di sistemazione provvisoria e, nel rispetto dell’efficacia e dell’economicità dell’utilizzo di pubbliche risorse e dell’uso del territorio ed ecocompatibili, o la valutazione della costruzione di complessi antisismici (C.A.S.E.) come avvenuto, anche se di recente, per il terremoto che ha devastato l’Abruzzo, a tutto vantaggio delle popolazioni locali effettivamente danneggiate; le quali troppo spesso (come avvenuto anche nel caso di precedenti eventi calamitosi che hanno colpito l’Irpinia ed il Friuli) sono state costrette a trovare sistemazione non sempre dignitose in case inadeguate, o in ricoveri di fortuna, in strutture temporanee o in prefabbricati e container poco accoglienti.
Scelte che possono discendere, soprattutto, da una oggettiva ed analitica ponderazione dei diversi e più complessivi interessi coinvolti, allontanando qualsiasi sospetto di illegalità, parzialità e di non neutralità dell’azione amministrativa nell’esigenza di contemperare la logica della distribuzione del rischio mediante la traslazione sul corpo sociale in termini economici dei danni derivanti dalle calamità, sottesa ai fondamentali principi di solidarietà sociale trasfusi nell’art. 2 Cost., con il dovere di contenere la spesa pubblica che l’intera collettività è tenuta a sopportare.
La valutazione andava naturalmente operata anche per la concessione da parte dei Sindaci, in raccordo con il Presidente della Regione, dei contributi per le riparazioni cc.dd. funzionali e per l’autonoma sistemazione dei nuclei familiari per immobili sgomberati (ai sensi dell’art. 2 O.P.C.M. n. 3253/02), senza però sacrificare il conseguimento dell’obiettivo della ricostruzione definitiva dell’area che un dispendio di risorse pubbliche o la loro utilizzazione poco accorta o non finalisticamente orientata avrebbe potuto determinare.
Dagli atti di indagine è possibile ricavare che:
– le richieste istruttorie risultano solo parzialmente evase (degli 84 comuni interessati, solo 69 sono le risposte pervenute) e denotano, per le ripartizioni funzionali, una percentuale di esecuzione dei lavori stimata del 90% delle somme finanziate, tranne casi eccezionali che registrano percentuali sensibilmente inferiore;
– la ricostruzione post-sisma registra un eccessivo ritardo dal momento che per alcuni comuni sono ancora in corso di approvazione i progetti preliminari semplificati (PPS), che dimostra un basso coefficiente di realizzazione degli interventi necessari al ripristino.
mancata trasparenza
Per quanto invece attiene alla verifica compiuta dalla Sezione sull’aspetto di regolarità gestionale e di legittimità amministrativo-contabile, si rileva che i rendiconti delle gestioni di contabilità speciali costituite in favore del Commissario Delegato – Presidente della Regione Molise (e conseguentemente del Soggetto Attuatore) denotano frammentarietà, incompletezza e mera casualità o inattendibilità delle informazioni riguardanti i flussi finanziari delle promiscue e composite risorse stanziate ed utilizzate per l’emergenza nel Molise.
Invero i dati acquisiti dai diversi Uffici risultano inidonei a consentire di risalire, piuttosto agevolmente, sia alle fonti di finanziamento o di provenienza, pubblica o privata (la dotazione sembra essere costituita da una congerie di risorse statali – PROCIV, CIPE, Ministero delle Infrastrutture, ecc… – comunitarie, regionali, atti di liberalità e donazioni effettuate da privati), sia alla loro destinazione.
La carenza di documenti contabili e/o la deficitaria esposizione dei dati conoscitivi in essi contenuti assume significativa rilevanza in quanto l’allegazione, indispensabile, è preordinata non solo allo scopo di giustificare la legittimità e la regolarità contabile, ma anche per verificare la tempestività ed efficacia dell’azione nella realizzazione dei piani e dei programmi, oltre alla correttezza nella erogazione dei contributi e nel trasferimento dei fondi accreditati.
La Sezione non può non evidenziare che, unitamente alla mancata ottemperanza ai rilievi svolti ed ai chiarimenti richiesti dalla Ragioneria dello Stato competente per territorio, tali comportamenti evidenziano una confusa e/o ridotta e parziale osservanza degli obblighi previsti dal corredo normativo in materia, nonché scarsa collaborazione interistituzionale che oltre a non permettere o, quanto meno, rendere particolarmente arduo un puntuale ed ordinato controllo successivo di tipo finanziario-contabile dei movimenti finanziari da parte dei soggetti istituzionalmente investiti di tale funzione, inducono a sospettare la violazione dei postulati e dei principi generali contabili di legalità, di certezza, di veridicità e di attendibilità, di pubblicità, di trasparenza, di unità, di universalità ed integrità, di concentrazione e di speditezza che devono reggere le fasi delle procedure di spesa per non minare la corretta costruzione dell’intero sistema di bilancio (cfr. art 1, D.P.R. n. 367/94).
Ciò ancor di più in presenza di una situazione che – seppur caratterizzata da iniziali fasi di concitata emergenza – impone un maggior rigore gestionale esteso alle valutazioni e successive decisioni che conducano all’individuazione di un corretto ordine di priorità nell’impiego delle risorse finanziarie disponibili, non certamente infinite e che si possono rivelare esigue ed inadeguate se coniugate alla vasta platea dei Comuni interessati alla ricostruzione e alla ripresa produttiva dell’area, oltre che all’incontenibile quantità delle esigenze da soddisfare, ma anche all’utilità delle spese effettuate che devono avvenire, si ricordi, nel rispetto dei ben noti criteri di efficacia, economicità, efficienza, pubblicità e trasparenza, i quali costituiscono requisiti di legittimità dell’azione amministrativa, ai sensi dell’art. 1, comma 1, L. 7/8/1990 e s.m.i., essendo espressione del generale principio di buon andamento della Pubblica Amministrazione costituzionalmente presidiato dall’art. 97 Cost. (Cass. SS.UU., n. 7024/2006), non potendosi tollerare alcuno sviamento dalle finalità perseguite (vale a dire dalla causa tipica per la quale il potere stesso di spesa è stato attribuito) rivelatore o sintomatico di azione viziata da eccesso di potere per distrazione di fondi pubblici appositamente stanziati.
Tanto non solo al fine di adempiere gli obblighi derivanti dall’ordinamento giuridico – non disgiunti da quelli di carattere morale pur significativi – proiettati a soddisfare gli interessi collettivi primari coinvolti e di cui sono portatrici intere popolazioni già duramente colpite dagli eventi naturali, ma onde evitare che l’inosservanza delle norme si traduca in ipotesi di irregolarità gestionali suscettibili di diversi profili di responsabilità a causa della dispersione delle risorse o di sprechi di denaro pubblico non giustificato da una situazione di effettivo danno subito.
E tra esse, quella amministrativo-contabile nel caso in cui la condotta, dolosa o gravemente colposa, dell’amministratore e del dipendente pubblico resa nell’ambito del rapporto di servizio che lo vincola all’Amministrazione generi un danno patrimoniale nei confronti di quest’ultima (ma anche di amministrazioni o di enti pubblici diversi, ai sensi dell’art. 1, comma 4, L. 14/1/1994, n. 20 e s.m.i.).
Non va trascurato in proposito il recentissimo approdo giurisprudenziale della Suprema Corte regolatrice della giurisdizione (Cass., SS.UU., Ord. 1/3/2006, n. 4511) la quale ha riconosciuto l’ampliamento della sua sfera riservata alla Corte dei conti affermandone la sussistenza finanche nei confronti dei soggetti privati destinatari di contributi pubblici – come nel caso di specie delle provvidenze ottenute a seguito degli eventi sismici – provenienti dallo Stato, dalla Comunità Europea, dagli enti pubblici e così via, nelle fattispecie di accertamento dei danni discendenti dalla distrazione di risorse pubbliche, in quanto utilizzate per scopi del tutto estranei o diversi, essendosi ormai definitivamente spostato il baricentro per discriminare la giurisdizione, dalla mera qualità del soggetto agente (requisito soggettivo) alla natura del danno ed agli scopi perseguiti attraverso il finanziamento o cofinanziamento (requisito oggettivo e funzionale), divenuto orientamento giurisprudenziale costante (per tutte, Corte dei conti, Sezione Giurisdizionale Lombardia, n. 353 del 15/5/2009).
Ciò in virtù di una concezione sostanziale e finalistica dell’utilizzo dei mezzi finanziari pubblici e del raggiungimento dello scopo pubblicistico in linea con l’evoluzione dell’ordinamento verso una c.d. “deformalizzazione” della P.A., che può perseguire gli interessi collettivi anche ricorrendo a moduli di azione e di organizzazione di natura eminentemente privatistica (art. 1, comma 1-bis della richiamata L. n. 241/1990 e s.m.i.).
Di modo che anche la condotta realizzata da soggetti privati beneficiari di contributi pubblici è sindacabile dal giudice contabile in quanto in grado di incidere negativamente sul programma imposto dalla Pubblica Amministrazione di realizzazione degli interessi generali a cui è chiamato a partecipare il privato con l'atto di concessione del contributo, possibile fonte di danno erariale anche sotto il mero profilo della sottrazione delle risorse ad altri danneggiati che avrebbero potuto legittimamente concorrere alla realizzazione dell’obiettivo programmato.
Naturalmente, le singole condotte causative di danno erariale dovranno essere perseguite dall’Organo inquirente ed accertate nella competente sede giurisdizionale.
irregolarita’ dei fondi stanziati
Pertanto e conclusivamente, non ritenendo opportuno indugiare oltre, si propone:
– di dichiarare, allo stato e nei termini dei rilievi dinanzi formulati, l’irregolarità della gestione dei fondi stanziati per la ricostruzione e/o riparazione dei danni conseguenti al terremoto del 31/10 – 2/11/2002 che ha colpito il Molise e per il rientro nell’ordinario dell’intera area territoriale interessata;
– di inviare copia della presente relazione alla locale Procura Regionale per ogni valutazione di sua competenza.
(la relazione integrale denominata “Corte dei Conti” puoi trovarla sul nostro sito)
Come rilevato anche dal CRO (Comitato per il Rientro nell’Ordinario), la struttura commissariale molisana non sembra aver operato sulla base di “una visione programmatica, ma si è ispirata ad una policy attenta al contingente”.
Invero, se il primo obiettivo primario (POP) consistente nell’assicurare la ricostruzione dell'abitato di San Giuliano di Puglia sembra raggiunto, ciò sembra dovuto principalmente alla scelta del Dipartimento PROCIV che si è avvalso della tecnica della c.d. "riserva di legge" disponendo di volta in volta, con provvedimenti espressione di poteri ordinatori, la specifica somma da devolvere al predetto comune per dette finalità.
Sulla base dell'esperienza acquisita, il predetto Comitato ha proposto di definire un "Secondo Obiettivo Primario (SOP) al quale destinare l'assegnazione delle ulteriori risorse finanziarie per la ricostruzione di tutta l'edilizia privata dei Comuni del cosiddetto "Cratere" con priorità per le abitazioni di Classe "A" (abitazioni principali e/o attività produttive con ordinanza di sgombero totale), cui dovrebbe essere vincolata la destinazione delle risorse. Obiettivo, questo, che potrebbe essere conseguito nell'arco dei prossimi 3-4 anni, cioè sostanzialmente entro un decennio dell'evento calamitoso (2012), se si considera l’esigenza rappresentata dal Sub-commissario della somma di 348.422.127,93 milioni di euro in relazione ai fondi annualmente assegnati al Molise di circa 100 milioni di euro per questa emergenza. Previsione questa che, a dire del CRO, seppur non certamente lusinghiera o confortante, potrebbe addirittura dilatarsi “se si lascia campo libero" alla Struttura commissariale molisana (cfr. pag. 17 della relazione).
A tal fine il Comitato ha suggerito l’alternativa di:
– intervenire nei riguardi del Commissario delegato affinché lo stesso modifichi la “policy” fino ad ora seguita in merito alla programmazione annuale delle risorse finanziarie affluite ed alla necessità di "raccordare" l'attività della "Ricostruzione" con quella della "Ripresa";
– assumere in capo al Dipartimento PROCIV l’alta “regia” della Ricostruzione imponendo precise destinazioni delle somme da assegnare con le prossime Ordinanze (ipotesi raccomandata).
Dalle risultanze istruttorie dei dati acquisiti circa il flusso e l’utilizzazione dei finanziamenti negli anni decorsi emerge il quadro di una percentuale insoddisfacente di ricostruzione complessiva dell’area terremotata rispetto alle esigenze prospettate – fatta eccezione, si ribadisce, per S. Giuliano di Puglia dove l’indice ascende al 97% circa e per il quale non sembra azzardato prevedere la totale ricostruzione dell’edilizia pubblica e privata entro il 2010.
Al momento infatti sono state soddisfatte per il Molise esigenze pari a circa il 23% del totale previsto (o il 39% a seconda della valutazione del fabbisogno accorrente successivamente operata, oscillante tra i 2,5 e i 4 miliardi di euro circa); risultato davvero poco lusinghiero, soprattutto se rapportato al lasso di tempo trascorso dagli eventi che rischia di minare il soddisfacimento delle esigenze collettive comportando l’inadempimento o il ritardato adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà economica e sociale scolpiti nella nostra Costituzione (art. 2).
Stampa spazzatura e giudizi comunisti
Per esigenze di completezza espositiva vanno ricordate le numerose inchieste-denunce che hanno occupato a più riprese ampi spazi sui principali strumenti di informazione di massa, sia locali che nazionali (è il caso di organi di stampa, come Primonumero, Altromolise, Corriere della Sera, Repubblica, la Stampa, il Giornale, Panorama, l’Espresso) che televisivi (Report, Ballarò, Annozero, Exit), ma pure contenute nei libri di Antonello Caporale (Impuniti) e Vinicio D’Ambrosio (Il regno del Molise); tutti hanno ventilato una presunta cattiva gestione e possibili sprechi dei fondi stanziati, che sarebbero stati utilizzati solo in parte per la zona più colpita, vale a dire limitata a quella del c.d. “cratere”, dilatando i destinatari delle provvidenze sino a finanziare altri progetti poco attinenti con l’emergenza.
Esse hanno trovato vasta eco nelle attività di polizia giudiziaria espletate dalla Guardia di Finanza in sede di indagini preliminari svolte dalla magistratura (Procura della Repubblica di Larino), come nel caso, ad esempio, del “Progetto Silcra”.
il fallimento del “modello molise”
Ma, indipendentemente dai risvolti appena evidenziati, che lambiscono solamente il tema di indagine, sta per vero che non sembra azzardato, sulla base dell’esame degli atti compiuto, concludere nel senso che il forte scostamento ricavabile dal raffronto tra la fase della ricostruzione post sisma e della ripresa produttiva che ha interessato, distintamente, il Comune di S. Giuliano di Puglia e tutti gli altri 83 danneggiati, sia imputabile non solo alla vasta platea dei comuni interessati dal sisma e dal’alluvione – e ciò in disparte dal presunto ingiustificato allargamento – ma anche all’assenza di una attività di regolare ed indispensabile programmazione degli interventi disposti dal Commissario Delegato che consentisse, superata la fase di gestione del contingente determinato dallo stato emergenziale e pur nel rispetto della drammaticità degli eventi, di realizzare un modello di ricostruzione totale e sviluppo del tessuto connettivo dell’area (edilizia pubblica e privata, infrastrutture, attività produttive e di lavoro, ecc…) rivolto al futuro, in funzione prospettica di un ritorno alla normalità, stabilità e continuità della compagine sociale in tempi quanto più rapidi possibili.
Con giudizio formulato ex post e sulla base delle considerazioni svolte dalle apposite Commissioni si ritiene che i risultati fin qui ottenuti dovranno indurre le Autorità politiche ad una maggiore riflessione nell’attribu- zione dei relativi poteri di gestione delle fasi emergenziali derivanti da eventi straordinari come quello in esame, attesa alla luce della specializzazione che il Servizio Nazionale della Protezione Civile è in grado di offrire in materia, sia sotto i versanti della “Previsione”, della “Prevenzione”, del “Soccorso” e del “Ripristino” in cui si articolano le sue attività, sia della gestione della fase post-emergenza di ricostruzione e di riparazione degli immobili danneggiati.
Infatti, le elevate e riconosciute competenze tecniche, non disgiunte dalle indiscusse capacità organizzative e di coordinamento, avrebbero potuto assicurare migliori strutture operative, adeguate soluzioni di sistemazione provvisoria e, nel rispetto dell’efficacia e dell’economicità dell’utilizzo di pubbliche risorse e dell’uso del territorio ed ecocompatibili, o la valutazione della costruzione di complessi antisismici (C.A.S.E.) come avvenuto, anche se di recente, per il terremoto che ha devastato l’Abruzzo, a tutto vantaggio delle popolazioni locali effettivamente danneggiate; le quali troppo spesso (come avvenuto anche nel caso di precedenti eventi calamitosi che hanno colpito l’Irpinia ed il Friuli) sono state costrette a trovare sistemazione non sempre dignitose in case inadeguate, o in ricoveri di fortuna, in strutture temporanee o in prefabbricati e container poco accoglienti.
Scelte che possono discendere, soprattutto, da una oggettiva ed analitica ponderazione dei diversi e più complessivi interessi coinvolti, allontanando qualsiasi sospetto di illegalità, parzialità e di non neutralità dell’azione amministrativa nell’esigenza di contemperare la logica della distribuzione del rischio mediante la traslazione sul corpo sociale in termini economici dei danni derivanti dalle calamità, sottesa ai fondamentali principi di solidarietà sociale trasfusi nell’art. 2 Cost., con il dovere di contenere la spesa pubblica che l’intera collettività è tenuta a sopportare.
La valutazione andava naturalmente operata anche per la concessione da parte dei Sindaci, in raccordo con il Presidente della Regione, dei contributi per le riparazioni cc.dd. funzionali e per l’autonoma sistemazione dei nuclei familiari per immobili sgomberati (ai sensi dell’art. 2 O.P.C.M. n. 3253/02), senza però sacrificare il conseguimento dell’obiettivo della ricostruzione definitiva dell’area che un dispendio di risorse pubbliche o la loro utilizzazione poco accorta o non finalisticamente orientata avrebbe potuto determinare.
Dagli atti di indagine è possibile ricavare che:
– le richieste istruttorie risultano solo parzialmente evase (degli 84 comuni interessati, solo 69 sono le risposte pervenute) e denotano, per le ripartizioni funzionali, una percentuale di esecuzione dei lavori stimata del 90% delle somme finanziate, tranne casi eccezionali che registrano percentuali sensibilmente inferiore;
– la ricostruzione post-sisma registra un eccessivo ritardo dal momento che per alcuni comuni sono ancora in corso di approvazione i progetti preliminari semplificati (PPS), che dimostra un basso coefficiente di realizzazione degli interventi necessari al ripristino.
mancata trasparenza
Per quanto invece attiene alla verifica compiuta dalla Sezione sull’aspetto di regolarità gestionale e di legittimità amministrativo-contabile, si rileva che i rendiconti delle gestioni di contabilità speciali costituite in favore del Commissario Delegato – Presidente della Regione Molise (e conseguentemente del Soggetto Attuatore) denotano frammentarietà, incompletezza e mera casualità o inattendibilità delle informazioni riguardanti i flussi finanziari delle promiscue e composite risorse stanziate ed utilizzate per l’emergenza nel Molise.
Invero i dati acquisiti dai diversi Uffici risultano inidonei a consentire di risalire, piuttosto agevolmente, sia alle fonti di finanziamento o di provenienza, pubblica o privata (la dotazione sembra essere costituita da una congerie di risorse statali – PROCIV, CIPE, Ministero delle Infrastrutture, ecc… – comunitarie, regionali, atti di liberalità e donazioni effettuate da privati), sia alla loro destinazione.
La carenza di documenti contabili e/o la deficitaria esposizione dei dati conoscitivi in essi contenuti assume significativa rilevanza in quanto l’allegazione, indispensabile, è preordinata non solo allo scopo di giustificare la legittimità e la regolarità contabile, ma anche per verificare la tempestività ed efficacia dell’azione nella realizzazione dei piani e dei programmi, oltre alla correttezza nella erogazione dei contributi e nel trasferimento dei fondi accreditati.
La Sezione non può non evidenziare che, unitamente alla mancata ottemperanza ai rilievi svolti ed ai chiarimenti richiesti dalla Ragioneria dello Stato competente per territorio, tali comportamenti evidenziano una confusa e/o ridotta e parziale osservanza degli obblighi previsti dal corredo normativo in materia, nonché scarsa collaborazione interistituzionale che oltre a non permettere o, quanto meno, rendere particolarmente arduo un puntuale ed ordinato controllo successivo di tipo finanziario-contabile dei movimenti finanziari da parte dei soggetti istituzionalmente investiti di tale funzione, inducono a sospettare la violazione dei postulati e dei principi generali contabili di legalità, di certezza, di veridicità e di attendibilità, di pubblicità, di trasparenza, di unità, di universalità ed integrità, di concentrazione e di speditezza che devono reggere le fasi delle procedure di spesa per non minare la corretta costruzione dell’intero sistema di bilancio (cfr. art 1, D.P.R. n. 367/94).
Ciò ancor di più in presenza di una situazione che – seppur caratterizzata da iniziali fasi di concitata emergenza – impone un maggior rigore gestionale esteso alle valutazioni e successive decisioni che conducano all’individuazione di un corretto ordine di priorità nell’impiego delle risorse finanziarie disponibili, non certamente infinite e che si possono rivelare esigue ed inadeguate se coniugate alla vasta platea dei Comuni interessati alla ricostruzione e alla ripresa produttiva dell’area, oltre che all’incontenibile quantità delle esigenze da soddisfare, ma anche all’utilità delle spese effettuate che devono avvenire, si ricordi, nel rispetto dei ben noti criteri di efficacia, economicità, efficienza, pubblicità e trasparenza, i quali costituiscono requisiti di legittimità dell’azione amministrativa, ai sensi dell’art. 1, comma 1, L. 7/8/1990 e s.m.i., essendo espressione del generale principio di buon andamento della Pubblica Amministrazione costituzionalmente presidiato dall’art. 97 Cost. (Cass. SS.UU., n. 7024/2006), non potendosi tollerare alcuno sviamento dalle finalità perseguite (vale a dire dalla causa tipica per la quale il potere stesso di spesa è stato attribuito) rivelatore o sintomatico di azione viziata da eccesso di potere per distrazione di fondi pubblici appositamente stanziati.
Tanto non solo al fine di adempiere gli obblighi derivanti dall’ordinamento giuridico – non disgiunti da quelli di carattere morale pur significativi – proiettati a soddisfare gli interessi collettivi primari coinvolti e di cui sono portatrici intere popolazioni già duramente colpite dagli eventi naturali, ma onde evitare che l’inosservanza delle norme si traduca in ipotesi di irregolarità gestionali suscettibili di diversi profili di responsabilità a causa della dispersione delle risorse o di sprechi di denaro pubblico non giustificato da una situazione di effettivo danno subito.
E tra esse, quella amministrativo-contabile nel caso in cui la condotta, dolosa o gravemente colposa, dell’amministratore e del dipendente pubblico resa nell’ambito del rapporto di servizio che lo vincola all’Amministrazione generi un danno patrimoniale nei confronti di quest’ultima (ma anche di amministrazioni o di enti pubblici diversi, ai sensi dell’art. 1, comma 4, L. 14/1/1994, n. 20 e s.m.i.).
Non va trascurato in proposito il recentissimo approdo giurisprudenziale della Suprema Corte regolatrice della giurisdizione (Cass., SS.UU., Ord. 1/3/2006, n. 4511) la quale ha riconosciuto l’ampliamento della sua sfera riservata alla Corte dei conti affermandone la sussistenza finanche nei confronti dei soggetti privati destinatari di contributi pubblici – come nel caso di specie delle provvidenze ottenute a seguito degli eventi sismici – provenienti dallo Stato, dalla Comunità Europea, dagli enti pubblici e così via, nelle fattispecie di accertamento dei danni discendenti dalla distrazione di risorse pubbliche, in quanto utilizzate per scopi del tutto estranei o diversi, essendosi ormai definitivamente spostato il baricentro per discriminare la giurisdizione, dalla mera qualità del soggetto agente (requisito soggettivo) alla natura del danno ed agli scopi perseguiti attraverso il finanziamento o cofinanziamento (requisito oggettivo e funzionale), divenuto orientamento giurisprudenziale costante (per tutte, Corte dei conti, Sezione Giurisdizionale Lombardia, n. 353 del 15/5/2009).
Ciò in virtù di una concezione sostanziale e finalistica dell’utilizzo dei mezzi finanziari pubblici e del raggiungimento dello scopo pubblicistico in linea con l’evoluzione dell’ordinamento verso una c.d. “deformalizzazione” della P.A., che può perseguire gli interessi collettivi anche ricorrendo a moduli di azione e di organizzazione di natura eminentemente privatistica (art. 1, comma 1-bis della richiamata L. n. 241/1990 e s.m.i.).
Di modo che anche la condotta realizzata da soggetti privati beneficiari di contributi pubblici è sindacabile dal giudice contabile in quanto in grado di incidere negativamente sul programma imposto dalla Pubblica Amministrazione di realizzazione degli interessi generali a cui è chiamato a partecipare il privato con l'atto di concessione del contributo, possibile fonte di danno erariale anche sotto il mero profilo della sottrazione delle risorse ad altri danneggiati che avrebbero potuto legittimamente concorrere alla realizzazione dell’obiettivo programmato.
Naturalmente, le singole condotte causative di danno erariale dovranno essere perseguite dall’Organo inquirente ed accertate nella competente sede giurisdizionale.
irregolarita’ dei fondi stanziati
Pertanto e conclusivamente, non ritenendo opportuno indugiare oltre, si propone:
– di dichiarare, allo stato e nei termini dei rilievi dinanzi formulati, l’irregolarità della gestione dei fondi stanziati per la ricostruzione e/o riparazione dei danni conseguenti al terremoto del 31/10 – 2/11/2002 che ha colpito il Molise e per il rientro nell’ordinario dell’intera area territoriale interessata;
– di inviare copia della presente relazione alla locale Procura Regionale per ogni valutazione di sua competenza.
(la relazione integrale denominata “Corte dei Conti” puoi trovarla sul nostro sito)
Come rilevato anche dal CRO (Comitato per il Rientro nell’Ordinario), la struttura commissariale molisana non sembra aver operato sulla base di “una visione programmatica, ma si è ispirata ad una policy attenta al contingente”.
Invero, se il primo obiettivo primario (POP) consistente nell’assicurare la ricostruzione dell'abitato di San Giuliano di Puglia sembra raggiunto, ciò sembra dovuto principalmente alla scelta del Dipartimento PROCIV che si è avvalso della tecnica della c.d. "riserva di legge" disponendo di volta in volta, con provvedimenti espressione di poteri ordinatori, la specifica somma da devolvere al predetto comune per dette finalità.
Sulla base dell'esperienza acquisita, il predetto Comitato ha proposto di definire un "Secondo Obiettivo Primario (SOP) al quale destinare l'assegnazione delle ulteriori risorse finanziarie per la ricostruzione di tutta l'edilizia privata dei Comuni del cosiddetto "Cratere" con priorità per le abitazioni di Classe "A" (abitazioni principali e/o attività produttive con ordinanza di sgombero totale), cui dovrebbe essere vincolata la destinazione delle risorse. Obiettivo, questo, che potrebbe essere conseguito nell'arco dei prossimi 3-4 anni, cioè sostanzialmente entro un decennio dell'evento calamitoso (2012), se si considera l’esigenza rappresentata dal Sub-commissario della somma di 348.422.127,93 milioni di euro in relazione ai fondi annualmente assegnati al Molise di circa 100 milioni di euro per questa emergenza. Previsione questa che, a dire del CRO, seppur non certamente lusinghiera o confortante, potrebbe addirittura dilatarsi “se si lascia campo libero" alla Struttura commissariale molisana (cfr. pag. 17 della relazione).
A tal fine il Comitato ha suggerito l’alternativa di:
– intervenire nei riguardi del Commissario delegato affinché lo stesso modifichi la “policy” fino ad ora seguita in merito alla programmazione annuale delle risorse finanziarie affluite ed alla necessità di "raccordare" l'attività della "Ricostruzione" con quella della "Ripresa";
– assumere in capo al Dipartimento PROCIV l’alta “regia” della Ricostruzione imponendo precise destinazioni delle somme da assegnare con le prossime Ordinanze (ipotesi raccomandata).
Dalle risultanze istruttorie dei dati acquisiti circa il flusso e l’utilizzazione dei finanziamenti negli anni decorsi emerge il quadro di una percentuale insoddisfacente di ricostruzione complessiva dell’area terremotata rispetto alle esigenze prospettate – fatta eccezione, si ribadisce, per S. Giuliano di Puglia dove l’indice ascende al 97% circa e per il quale non sembra azzardato prevedere la totale ricostruzione dell’edilizia pubblica e privata entro il 2010.
Al momento infatti sono state soddisfatte per il Molise esigenze pari a circa il 23% del totale previsto (o il 39% a seconda della valutazione del fabbisogno accorrente successivamente operata, oscillante tra i 2,5 e i 4 miliardi di euro circa); risultato davvero poco lusinghiero, soprattutto se rapportato al lasso di tempo trascorso dagli eventi che rischia di minare il soddisfacimento delle esigenze collettive comportando l’inadempimento o il ritardato adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà economica e sociale scolpiti nella nostra Costituzione (art. 2).
Stampa spazzatura e giudizi comunisti
Per esigenze di completezza espositiva vanno ricordate le numerose inchieste-denunce che hanno occupato a più riprese ampi spazi sui principali strumenti di informazione di massa, sia locali che nazionali (è il caso di organi di stampa, come Primonumero, Altromolise, Corriere della Sera, Repubblica, la Stampa, il Giornale, Panorama, l’Espresso) che televisivi (Report, Ballarò, Annozero, Exit), ma pure contenute nei libri di Antonello Caporale (Impuniti) e Vinicio D’Ambrosio (Il regno del Molise); tutti hanno ventilato una presunta cattiva gestione e possibili sprechi dei fondi stanziati, che sarebbero stati utilizzati solo in parte per la zona più colpita, vale a dire limitata a quella del c.d. “cratere”, dilatando i destinatari delle provvidenze sino a finanziare altri progetti poco attinenti con l’emergenza.
Esse hanno trovato vasta eco nelle attività di polizia giudiziaria espletate dalla Guardia di Finanza in sede di indagini preliminari svolte dalla magistratura (Procura della Repubblica di Larino), come nel caso, ad esempio, del “Progetto Silcra”.
il fallimento del “modello molise”
Ma, indipendentemente dai risvolti appena evidenziati, che lambiscono solamente il tema di indagine, sta per vero che non sembra azzardato, sulla base dell’esame degli atti compiuto, concludere nel senso che il forte scostamento ricavabile dal raffronto tra la fase della ricostruzione post sisma e della ripresa produttiva che ha interessato, distintamente, il Comune di S. Giuliano di Puglia e tutti gli altri 83 danneggiati, sia imputabile non solo alla vasta platea dei comuni interessati dal sisma e dal’alluvione – e ciò in disparte dal presunto ingiustificato allargamento – ma anche all’assenza di una attività di regolare ed indispensabile programmazione degli interventi disposti dal Commissario Delegato che consentisse, superata la fase di gestione del contingente determinato dallo stato emergenziale e pur nel rispetto della drammaticità degli eventi, di realizzare un modello di ricostruzione totale e sviluppo del tessuto connettivo dell’area (edilizia pubblica e privata, infrastrutture, attività produttive e di lavoro, ecc…) rivolto al futuro, in funzione prospettica di un ritorno alla normalità, stabilità e continuità della compagine sociale in tempi quanto più rapidi possibili.
Con giudizio formulato ex post e sulla base delle considerazioni svolte dalle apposite Commissioni si ritiene che i risultati fin qui ottenuti dovranno indurre le Autorità politiche ad una maggiore riflessione nell’attribu- zione dei relativi poteri di gestione delle fasi emergenziali derivanti da eventi straordinari come quello in esame, attesa alla luce della specializzazione che il Servizio Nazionale della Protezione Civile è in grado di offrire in materia, sia sotto i versanti della “Previsione”, della “Prevenzione”, del “Soccorso” e del “Ripristino” in cui si articolano le sue attività, sia della gestione della fase post-emergenza di ricostruzione e di riparazione degli immobili danneggiati.
Infatti, le elevate e riconosciute competenze tecniche, non disgiunte dalle indiscusse capacità organizzative e di coordinamento, avrebbero potuto assicurare migliori strutture operative, adeguate soluzioni di sistemazione provvisoria e, nel rispetto dell’efficacia e dell’economicità dell’utilizzo di pubbliche risorse e dell’uso del territorio ed ecocompatibili, o la valutazione della costruzione di complessi antisismici (C.A.S.E.) come avvenuto, anche se di recente, per il terremoto che ha devastato l’Abruzzo, a tutto vantaggio delle popolazioni locali effettivamente danneggiate; le quali troppo spesso (come avvenuto anche nel caso di precedenti eventi calamitosi che hanno colpito l’Irpinia ed il Friuli) sono state costrette a trovare sistemazione non sempre dignitose in case inadeguate, o in ricoveri di fortuna, in strutture temporanee o in prefabbricati e container poco accoglienti.
Scelte che possono discendere, soprattutto, da una oggettiva ed analitica ponderazione dei diversi e più complessivi interessi coinvolti, allontanando qualsiasi sospetto di illegalità, parzialità e di non neutralità dell’azione amministrativa nell’esigenza di contemperare la logica della distribuzione del rischio mediante la traslazione sul corpo sociale in termini economici dei danni derivanti dalle calamità, sottesa ai fondamentali principi di solidarietà sociale trasfusi nell’art. 2 Cost., con il dovere di contenere la spesa pubblica che l’intera collettività è tenuta a sopportare.
La valutazione andava naturalmente operata anche per la concessione da parte dei Sindaci, in raccordo con il Presidente della Regione, dei contributi per le riparazioni cc.dd. funzionali e per l’autonoma sistemazione dei nuclei familiari per immobili sgomberati (ai sensi dell’art. 2 O.P.C.M. n. 3253/02), senza però sacrificare il conseguimento dell’obiettivo della ricostruzione definitiva dell’area che un dispendio di risorse pubbliche o la loro utilizzazione poco accorta o non finalisticamente orientata avrebbe potuto determinare.
Dagli atti di indagine è possibile ricavare che:
– le richieste istruttorie risultano solo parzialmente evase (degli 84 comuni interessati, solo 69 sono le risposte pervenute) e denotano, per le ripartizioni funzionali, una percentuale di esecuzione dei lavori stimata del 90% delle somme finanziate, tranne casi eccezionali che registrano percentuali sensibilmente inferiore;
– la ricostruzione post-sisma registra un eccessivo ritardo dal momento che per alcuni comuni sono ancora in corso di approvazione i progetti preliminari semplificati (PPS), che dimostra un basso coefficiente di realizzazione degli interventi necessari al ripristino.
mancata trasparenza
Per quanto invece attiene alla verifica compiuta dalla Sezione sull’aspetto di regolarità gestionale e di legittimità amministrativo-contabile, si rileva che i rendiconti delle gestioni di contabilità speciali costituite in favore del Commissario Delegato – Presidente della Regione Molise (e conseguentemente del Soggetto Attuatore) denotano frammentarietà, incompletezza e mera casualità o inattendibilità delle informazioni riguardanti i flussi finanziari delle promiscue e composite risorse stanziate ed utilizzate per l’emergenza nel Molise.
Invero i dati acquisiti dai diversi Uffici risultano inidonei a consentire di risalire, piuttosto agevolmente, sia alle fonti di finanziamento o di provenienza, pubblica o privata (la dotazione sembra essere costituita da una congerie di risorse statali – PROCIV, CIPE, Ministero delle Infrastrutture, ecc… – comunitarie, regionali, atti di liberalità e donazioni effettuate da privati), sia alla loro destinazione.
La carenza di documenti contabili e/o la deficitaria esposizione dei dati conoscitivi in essi contenuti assume significativa rilevanza in quanto l’allegazione, indispensabile, è preordinata non solo allo scopo di giustificare la legittimità e la regolarità contabile, ma anche per verificare la tempestività ed efficacia dell’azione nella realizzazione dei piani e dei programmi, oltre alla correttezza nella erogazione dei contributi e nel trasferimento dei fondi accreditati.
La Sezione non può non evidenziare che, unitamente alla mancata ottemperanza ai rilievi svolti ed ai chiarimenti richiesti dalla Ragioneria dello Stato competente per territorio, tali comportamenti evidenziano una confusa e/o ridotta e parziale osservanza degli obblighi previsti dal corredo normativo in materia, nonché scarsa collaborazione interistituzionale che oltre a non permettere o, quanto meno, rendere particolarmente arduo un puntuale ed ordinato controllo successivo di tipo finanziario-contabile dei movimenti finanziari da parte dei soggetti istituzionalmente investiti di tale funzione, inducono a sospettare la violazione dei postulati e dei principi generali contabili di legalità, di certezza, di veridicità e di attendibilità, di pubblicità, di trasparenza, di unità, di universalità ed integrità, di concentrazione e di speditezza che devono reggere le fasi delle procedure di spesa per non minare la corretta costruzione dell’intero sistema di bilancio (cfr. art 1, D.P.R. n. 367/94).
Ciò ancor di più in presenza di una situazione che – seppur caratterizzata da iniziali fasi di concitata emergenza – impone un maggior rigore gestionale esteso alle valutazioni e successive decisioni che conducano all’individuazione di un corretto ordine di priorità nell’impiego delle risorse finanziarie disponibili, non certamente infinite e che si possono rivelare esigue ed inadeguate se coniugate alla vasta platea dei Comuni interessati alla ricostruzione e alla ripresa produttiva dell’area, oltre che all’incontenibile quantità delle esigenze da soddisfare, ma anche all’utilità delle spese effettuate che devono avvenire, si ricordi, nel rispetto dei ben noti criteri di efficacia, economicità, efficienza, pubblicità e trasparenza, i quali costituiscono requisiti di legittimità dell’azione amministrativa, ai sensi dell’art. 1, comma 1, L. 7/8/1990 e s.m.i., essendo espressione del generale principio di buon andamento della Pubblica Amministrazione costituzionalmente presidiato dall’art. 97 Cost. (Cass. SS.UU., n. 7024/2006), non potendosi tollerare alcuno sviamento dalle finalità perseguite (vale a dire dalla causa tipica per la quale il potere stesso di spesa è stato attribuito) rivelatore o sintomatico di azione viziata da eccesso di potere per distrazione di fondi pubblici appositamente stanziati.
Tanto non solo al fine di adempiere gli obblighi derivanti dall’ordinamento giuridico – non disgiunti da quelli di carattere morale pur significativi – proiettati a soddisfare gli interessi collettivi primari coinvolti e di cui sono portatrici intere popolazioni già duramente colpite dagli eventi naturali, ma onde evitare che l’inosservanza delle norme si traduca in ipotesi di irregolarità gestionali suscettibili di diversi profili di responsabilità a causa della dispersione delle risorse o di sprechi di denaro pubblico non giustificato da una situazione di effettivo danno subito.
E tra esse, quella amministrativo-contabile nel caso in cui la condotta, dolosa o gravemente colposa, dell’amministratore e del dipendente pubblico resa nell’ambito del rapporto di servizio che lo vincola all’Amministrazione generi un danno patrimoniale nei confronti di quest’ultima (ma anche di amministrazioni o di enti pubblici diversi, ai sensi dell’art. 1, comma 4, L. 14/1/1994, n. 20 e s.m.i.).
Non va trascurato in proposito il recentissimo approdo giurisprudenziale della Suprema Corte regolatrice della giurisdizione (Cass., SS.UU., Ord. 1/3/2006, n. 4511) la quale ha riconosciuto l’ampliamento della sua sfera riservata alla Corte dei conti affermandone la sussistenza finanche nei confronti dei soggetti privati destinatari di contributi pubblici – come nel caso di specie delle provvidenze ottenute a seguito degli eventi sismici – provenienti dallo Stato, dalla Comunità Europea, dagli enti pubblici e così via, nelle fattispecie di accertamento dei danni discendenti dalla distrazione di risorse pubbliche, in quanto utilizzate per scopi del tutto estranei o diversi, essendosi ormai definitivamente spostato il baricentro per discriminare la giurisdizione, dalla mera qualità del soggetto agente (requisito soggettivo) alla natura del danno ed agli scopi perseguiti attraverso il finanziamento o cofinanziamento (requisito oggettivo e funzionale), divenuto orientamento giurisprudenziale costante (per tutte, Corte dei conti, Sezione Giurisdizionale Lombardia, n. 353 del 15/5/2009).
Ciò in virtù di una concezione sostanziale e finalistica dell’utilizzo dei mezzi finanziari pubblici e del raggiungimento dello scopo pubblicistico in linea con l’evoluzione dell’ordinamento verso una c.d. “deformalizzazione” della P.A., che può perseguire gli interessi collettivi anche ricorrendo a moduli di azione e di organizzazione di natura eminentemente privatistica (art. 1, comma 1-bis della richiamata L. n. 241/1990 e s.m.i.).
Di modo che anche la condotta realizzata da soggetti privati beneficiari di contributi pubblici è sindacabile dal giudice contabile in quanto in grado di incidere negativamente sul programma imposto dalla Pubblica Amministrazione di realizzazione degli interessi generali a cui è chiamato a partecipare il privato con l'atto di concessione del contributo, possibile fonte di danno erariale anche sotto il mero profilo della sottrazione delle risorse ad altri danneggiati che avrebbero potuto legittimamente concorrere alla realizzazione dell’obiettivo programmato.
Naturalmente, le singole condotte causative di danno erariale dovranno essere perseguite dall’Organo inquirente ed accertate nella competente sede giurisdizionale.
irregolarita’ dei fondi stanziati
Pertanto e conclusivamente, non ritenendo opportuno indugiare oltre, si propone:
– di dichiarare, allo stato e nei termini dei rilievi dinanzi formulati, l’irregolarità della gestione dei fondi stanziati per la ricostruzione e/o riparazione dei danni conseguenti al terremoto del 31/10 – 2/11/2002 che ha colpito il Molise e per il rientro nell’ordinario dell’intera area territoriale interessata;
– di inviare copia della presente relazione alla locale Procura Regionale per ogni valutazione di sua competenza.
(la relazione integrale denominata “Corte dei Conti” puoi trovarla sul nostro sito)
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